La conferènce Euro-Africaine sur l’ immigration
entre la gestion des flux et le partenariat pour le développement
Au moment où le partenariat euro-méditerranéen est en panne et où les drames de l immigration continuent de défrayer la chronique, l’Union européenne et les pays africains veulent conclure un autre partenariat sur les questions migratoires. Lasemaine prochaine, 10 et 11 juillet, la première conférence euro-africaine sur l’immigration aura lieu au Maroc. Cette conférence a été initié par le Maroc et l’ Espagne suite aux drames des sub-sahariens de Ceuta et Mellila. Au sommet de Barcelone, marquant le dixième anniversaire du partenariat euro-meditérranéen, la France a apuiyé l’initiative qui a été par la suite adoptée par le conseil européen de decembre 2005.
La confrénce euro-africaine sur l’ immigration est une conférence tripartites qui réuni les pays africains émetteurs et de transits, et les pays européens recepteurs d’immigration. 27 pays Africains et 30 pays européens prenderont part au travaux, avec la présence de trois pays observateurs, de la commision européenne et de 20 organisations internationales ou régionales. L’ensemble de ces pays sont convaincus de la necéssité d’un partenariat euro-africain sur les migration, seulement les motivations, le contenu et les objectifs de ce partenariat ne sont pas les mêmes pour les uns et les autres.
Pour les pays Africains, il est plus question de dévelpoopement que de gestion des flux migratoires, et les fondements du patenariat sont les principes de solidarité et d'intérêts partagés qui ont pour base une politique qui pense l’ immigration en terme d’opportunités et non pas en terme de menaces. Pour les pays de l’Union europeenne, le partenariat s’inscrit dans le cadre du dialogue et de la coopération avec les pays tiers «pour réduire les flux migratoires clandestins, assûrer le retour des illégaux, apporter des solutions plus durables aux refugiés, et renforcer les capacités afin de mieux gerer les migrations, notamment en maximalisant pour tous les partenaires les avantages de l’immigration légale».
Entre ces deux positions, certains sont partagés entre la stratégie sécuritaire et la vision développementiste. Ce qui explique les nombreuses rencontres de coordination et de préparation dès l’ annonce de l’ organisation de la conférence au Maroc. Les Pays africains membres de l’Union Africaine ont tenue le 5 et 6 avril à Alger une réunion des experts qui a adopté une feuille de route africaine un plan d’action. Quand au comité de pilotage de la conférence de Rabat, il a organisé deux réunions préparatoires, la première dans la capitale marocaine et la deuxième à Dakar au Sénégal. Les négociations entre les parties ont été difficiles en raison des positions peu flexibles de certains pays africains mais aussi européens. L’Algerie n’y sera pas présente à la conférence de Rabat, et le plan d’action adopté à Dakar ne trace que les contours et il est loin d’avoir l’adhesion de tous ceux qui seront présents à la conférence du 10 et 11 juillet. Cette dernière va débuter le 9 juillet par une réunion à huit clos des hauts fonctionnaires pour l’examen du projet de déclaration finale.
La feuille de route et plan d’action africain
A la fin des travaux de la réunion d'Alger du mois d’avril dernier , les experts africains ont adoptés un document de stratégie et un plan d’action africain sur les migration. Face aux propositions de l’ Union Europeenne, les pays africains tentent de definir leur propre stratégie sur la base d’ une «approche globale et équilibrée de la migration» qui tient compte des liens entre celle-ci et les questions économiques, sociales, politiques et humanitaires clés. Pour eux, il s’ agit plus de partenariat pour le développement que de partenariat sécuritaire au long des «routes migratoires». L’accent est mis dans le document sratégique «sur la promotion de la gestion de la migration considérée dans un contexte plus vaste» à la fois interne à l’ Afrique qu’euro-africain. La feuille de route rejette à la fois les plans des nouveaux «camps de concentration de migrants» sur territoires des pays africains et aussi les politiques de «l’immigration choisie ou sélective» proposées par les pays de la rive nord de la Méditerranée.
La stratégie africaine s’articule, selon la «feuille de route» au tour de quatres axes qui sont : 1) migration et développement, 2) migration et paix, sécurité et stabilité, 3) migration et droits de l’homme, 4) et migration et ressources humaines. Pour les pays africains il s’ agit à la fois des migration internes et extrnes au continent, et la priorite est accordée au développement et non à la lutte contre les migrations clandestines, même si celles-ci les préoccuppent serieusement. Les dirigeants africains «sont convaincus que la question de la migration doit être inscrite et traitée dans le cadre de la problématique globale du développement et de la stabilité politique ... C'est dans le développement, notamment celui des régions à fort potentiel d'émigration, que réside la véritable solution aux problèmes migratoires que connaît le continent. Toutes autres politiques, notamment celles mues par les restrictions ou privilégiant la répression, ne seront que des palliatifs face à des phénomènes appelés inévitablement à se développer".
La réunion des experts a été initiée par l’Algérie, suite aux décisions du Conseil exécutif de l’Union africaine de janvier 2006 à Khartoum, et «le but était d’aborder, au niveau technique, les questions pertinentes liées au thème central de Migration et Développement». Le rapport de synthèse de la réunion d’Alger a été adopté le 30 juin 2006 par le conseil exécutif de l’Union Africaine au 9ème sommet de Banjul en Gambie, qui a aussi adopté un projet cadre de la politique de migration pour l’Afrique « en tant que lignes directrices et document de référence visant à aider les Etats membres et les Communautés économiques régionales (CER) à élaborer des politiques de migration nationales et régionales.»
Pour l’Union Africaine la solution aux mouvements migratoires en Afrique réside dans une politique de tarissement des foyers à fort potentiel migratoire que dans une politique de multiplication des patrouilles et autres instruments sophistiqués de surveillance des mouvements de population vers les frontières. C’est dans la promotion du développement et le strict respect des droits de l’Homme et de la dignité des migrants que réside la solution aux mouvements migratoires, insiste la feuille de route africaine pour qui le cadre le plus habilité pour les discussions avec l'Union Européenne c’ est l’Union Africaine. Face à la conférence de Rabat du 10 et 11 juillet, le sommet de Banjul a adopté le principe d’organisation d’une conférence ministérielle Afrique-Europe sur la migration et le développement avant la fin de l’année 2006 à Tripoli en Libye.
En plus des documents de stratégie, l’Union Africaine a adopté un plan d’action sur la migration axé sur trois volets : national, continental et international. Le plan d’action se compose de 18 points dont les principales sont :
- la mise en oeuvre de manière effective du plan d'action de Ouagadougou sur l'emploi et la réduction de la pauvreté,
- la conclusion d'accords de coopération entre pays africains pour gérer les migrations illégales,
- Inviter les pays de l'Union européenne à mettre en oeuvre les engagements pris dans le cadre du plan d'action adopté par la Conférence Afrique Europe, tenue au Caire en avril 2000
- Ratifier et mettre en oeuvre les instruments internationaux, notamment la convention des Nations unies sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et les membres de leurs familles.
- Mettre en place les conditions favorisant la migration circulaire (les compétences).
- Mettre en oeuvre l'engagement pris par les pays développés, notamment l'Union européenne, pour soutenir les efforts de développement des pays d'origine et de transit et contribuer à la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD).
Le plan d’ action africain ne prevoit aucun mecanisme de financement, ni de calandrier avec des dates pour la mise en applications de ces actions et la réalisation des objectifs. Il ressemble beaucoup plus a un plan d’orientation pour influencer les négociations avec les pays de l’UE, et surtout pour servir de cadre de réfèrence aux pays africains en raison des divergences et de la diversité des intêrets specifiques que défend chaque pays ou groupe de pays africains.
Les priorités de l'action Européenne
Les divergences au niveau des pays africains, se trouvent aussi accentuées par les engagements pris, par les uns ou les autres, avec les pays de l’Union Européenne. Au mois d’avril les 79 pays qui forment le groupe ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique) ont déjà adoptés à Bruxelles un plan d'action pour la gestion commune des migrations dans le cadre du dialogue de coopération avec l’UE. Au début du mois de juin le Sénégal et le Maroc se sont mis d’accord avec l’Espagne pour la coopération en matière d'émigration légale par l’établissement d’un système de quotas, alors qu’ ils sont déjà trés actifs, à côté de la Mauritanie et le Cap Vert, dans la mise en exécution du programme européen «Sea Horse» de lutte contre l'immigration clandestine à la source.
Trois semaines avant la conférence de Rabat,14 pays européens ont mis en place un plan «pour enrayer la vague d'immigration illégale qui déferle des côtes africaines sur les îles Canaries». Un centre de coordination sera installé à Ténérife, et il est prévu de déployer quatre embarcations, un avion et un hélicoptère qui patrouilleront "principalement les côtes du Sénégal et de la Mauritanie". L'opération sera coordonnée par l'agence européenne des frontières (Frontex), dirigée par l'Espagne, et co-financée par les pays participants avec une participation de la Frontex de 1,3 million d'euros, au moins.
Au contraire de des pays africains, ceux de l’ Union Europeenne disposent d’ un cadre politique commun bien défini en matière d’immigration avec des plans d’ action, des instruments institutionnels, et des moyens financiers à engager. En vertu du traité d’Amsterdam, les les pays de l’Union Europeenne décident désormais, à partir de premier mai 2004, à la majorité qualifiée, et non plus à l'unanimité, sur les dossiers de l'immigration illégale et du contrôle des frontières. Depuis cette date, la Commission et le Conseil europeen ont adoptés un nouvel ensemble de directives et de mesures relatives à l'immigration et à l'asile dont les plus importantes, et qui se rapportent au sujet de la conference, sont: l’approche globale sur la question des migrants adoptée par le conseil europeen de Hampton Court, les directive sur des normes communes applicables en matière de retour, les programmes de protection régionaux, les orientations concrètes migration et développement, le programme d'action relatif à l'immigration légale, et le le programme ASENEAS visant à apporter de manière spécifique et complémentaire une aide technique et financière aux pays tiers.
En même temps, l’ Union européenne a mis sur pieds le premier mai 2005 une agence européenne (FRONTEX) pour la gestion de la coordination opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne dont le siège central est à Varsovie en Pologne. FRONTEX a pour mission de coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de gestion des frontières extérieures, d’ assister les États membres pour la formation des garde frontières nationaux, y compris dans l'établissement de normes communes de formation, d’effectuer des analyses de risques, suit l'évolution de la recherche dans les domaines présentant de l'intérêt pour le contrôle et la surveillance des frontières extérieures, d’assister les États membres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures et de fournir aux États membres l'appui nécessaire pour organiser des opérations de retour conjointes.
Toutes ces mesures et directives s’inscrivent dans le cadre du programme de La Haye (novembre 2004) qui a succedé au plan d’ action de Tamere et qui définit, pour 5 ans a venir, les orientations politiques de l’Union européenne en matière d’immigration, d’asile, et de gestion des frontières. Dans ce programme l’ accent est mis sur la sécurité, la gestion des flux migratoires, et le contrôle des frontières extérieures de l’Union , tout on signalant le rôle important que jouera l'immigration légale dans le renforcement de l'économie de la connaissance et dans le développement économique de l’ Europe.
Sea Horse ou l’africanisation des gardes frontières de l’Europe
Pour l’ Union Européenne le champ d’action est bien délimité, le cadre politique générale est tracé, et des programmes avec des objectifs précis sont mis en application. Il n’est question que de la gestion des flux des migrations du Sud – Nord selon les besoins et les capacités d’absorption des économies de chaque pays européen, et où l’Union Européenne cherche a impliqué d’avantage ses voisins méditerranéens et certains pays africains dans la lutte de l’immigration irrégulier. Ainsi, au moment où les préparatifs à la conférence euro-africaine sont en cours, l 'Union Européenne a lancé le programme "Sea Horse" de lutte contre l'immigration clandestine à l'origine, dont la mise en oeuvre à été confiée à l'Espagne en collaboration avec des pays émetteurs et de transit des immigrés clandestins, essentiellement le Maroc, la Mauritanie, le Senegal, et le Cap Vert.
L’objectif principal de ce programme qui s’ étale sur une periode de 3 ans ( 2006-2008) est de "renforcer la coopération entre les pays d'origine, de transit, et de destination" de l'immigration clandestine par le renforcement des patrouilles mixtes de contrôle des côtes entre la Garde Civile espagnole et la Gendarmerie Royale marocaine, l'échange d'officiers de liaison et le lancement de patrouilles mixtes avec les gardes-côtes mauritaniens. L'île de Fuerteventura, dans l'archipel des Canaries, accueillera les officiers de liaison marocains et mauritaniens, alors que d'autres officiers de liaison marocains seront affectés à Almeria. «Sea Horse» s'inscrit dans le cadre de l'initiative européenne "Routes Migratoires", et bénificie de l'appui financier du programme AENEAS et de l’ assistance technique de l’ agence FORENTEX qui prendera part au réunions semestrielles Europe-Afrique, à côté d’Europol et de la Commission Européenne. Des centres régionaux de surveillance maritime seront crées dans les villes de Las Palmas, aux îles Canaries pour l’Atlantique, Algesiras pour le Détroit de Gibraltar, et Valence pour la Méditerranée, avec un Centre national de coordination à Madrid.L’Union Europeenne a décidé aussi de s'engager dans une coopération avec la Libye dans la lutte contre l'immigration illégale qui transite par ce pays. L'UE veut proposer des programmes de formation aux garde-frontière libyens qui doivent contrôler quelques 4.400 km de frontières dans le désert et 1.770 km de frontières maritimes. Aprés les missions europeennes en Lybie et la décision du Conseil Européen de novembre 2005, un plan d’ action sera mis sur pied, d’ ici la fin de l’ année 2006, pour la Lybie voir aussi le Niger qui s’ est montre favorable à une coopération avec l’Union Europeenne pour la gestion des flux migratoires et de l’ asile. Mais la Lybie n’a pas attendu cette date pour recevoir les immigrés expulsés par l’ Italie et Malte, pour ouvrir des camps de « réception » des immgrés avant de les expulser sous commandement militaire vers leurs pays d’origine.
Migration et développement ou migration circulaire
En parllèle de l’ impératif de contrôle des frontières et le renforcement de la coopération régionale avec les pays d'origine et de transit, l’Union Europeenne cherche á promouvoir une certaine forme l'immigration légale. Dans le cadre de sa stratégie relative à la dimension extereure de la justice et des affaires intérieures, le Conseil européen de décembre 2005 à Bruxelles a pris «une panoplie de mesures concrètes à grande échelle et urgentes pour réduire les flux migratoires clandestins, assûrer le retour des illégaux, apporter des solutions plus durables aux refugiés, et renforcer les capacités afin de mieux gerer les migrations, notamment en maximalisant pour tous les partenaires les avantages de l’ immigration légale»
Parmi les mesures préconisées dans le cadre du dialogue et de la coopération avec l’Afrique et les pays voisins, certaines se rapportent aux liens entre migration et developpement. S’ appuiyant sur les orientations du Conseil de 2003 qui intègrent les questions des migrations aux politiques exterieures et sur le livre vert des migrations économiques, l’Union européenne propose trois series de mesures relatives aux envois de fonds vers les pays d’ origine, aux diasporas en tant qu’acteurs de développement, et au migration circulaire et à la circulation des cevaux.
Pour les envoi de fond des immigrés vers les pays d’origine, l’Union européenne entend faciliter les transferts par une amélioration de la collecte des données, la stimulation de la concurrence, le renforcement de la transparence, et par une organisation des marchés financiers et une harmonisation du cadre juridique. Comme ces transferts financiers sont des transferts prives, l’UE envisage de promouvoir la participation des migrants au développement de leurs pays d'origine par l’établissement d’une base de données, le dialogue avec des organisations issues des diasporas susceptibles de constituer un interlocuteur représentatif dans la politique de développement, et l’encouragement des programmes d'échange des jeunes, surtout les jeunes issus de communautés de migrants.
L’ ensemble de ces mesures et orientations relatives aux envoi de fonds et aux migrants comme acteurs de développement ne contiennent en elles même rien de neuf. Elles ne sont que la reprise de certaines mesures qui remontent au début des années 90, et qui ont ete integrées en 2004 dans le cadre du programme d’assistance technique et financière en faveur de pays tiers dans le domaine de l’asile et des migrations, appelé AENEAS. Ce programme, doté d’une enveloppe de 250 millions d’euros pour 4 ans (2004-2008), vise à favoriser la contribution des immigrés au développement de leur pays par l’utilisation des sommes transférées dans des investissements productifs, le soutien des programmes de micro crédit, et encourager les migrants désirant rentrer dans leur pays d’origine pour y créer une activité.
Dans le programme AENEAS, cette coopération dans le domaine du développement est accompagnée d’une coopération accrue avec les pays d’origine et de transit en matière 1) de lutte contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains par l’externalisation des contrôles et par la conclusion d’accords de réadmission, 2) de gestion de l’immigration légale par l’élaboration d’une législation relative à l’admission, aux droits et au statut des personnes admises, et 3) de gestion des flux de réfugiés par le renforcement des capacités de protection dans les régions d’accueil des pays limitrophes et par leurs réinstallation dans les régions d’origine (cf. priorités programme AENEAS).
Partenariat dans la conférence euro-africaine
Les deux régions prioritaires pour le programme AENEAS sont les pays du Maghreb et de l’Afrique subsaharienne, qui forment avec les européens les Etats participants à la première conférence euro-africaine sur l’immigration de Rabat. L’objectif de cette conférence est d’initier un partenariat euro-africain sur la migration par l’adoption d’un plan d’action et d’une déclaration finale. Or à lire les documents de la conférences et à analyser les informations qui ont circulent suite á la deuxième réunion du comité de pilotage á Dakar, il ressort que ce partenariat répond plus aux besoins sécuritaires de l’Europe qu’au développement des pays Africains. Ce dernier n’est évoque que pour faire avaler aux pays africains la pilule amère de la politique d'externalisation du contrôle de ses frontières, des accords de réadmissions, et de l’immigration choisie.
Le projet de plan d’action de Dakar met l'accent sur les "actions rapides et tangibles" qui devraient être déployées dans les pays d'origine, de transit et de destination des migrants pour juguler le flux de clandestins. Au plan de la lutte transfrontalière, le plan recommande un "renforcement" des capacités de contrôle des frontières des pays de transit et de départ ainsi qu'une "amélioration" de la formation des services de contrôles et leur dotation en équipements adéquats. Il propose également d'équiper les Etats africains de bases de données numérisées et de systèmes d'alerte précoce inspirés des modèles européens, sur les activités des organisations criminelles de passeurs. Comme il insiste aussi sur la nécessité de renforcer la coopération judiciaire et policière entre les Etats contre la traite des êtres humains et contre les filières d'immigration clandestine tout au long des routes migratoires, et Il préconise la création d'un Observatoire euro-Africain de la migration en vue de permettre une meilleure connaissance et une régulation des flux migratoires.
Outre ce volet sécuritaire qui prédomine, le plan d’action de Dakar propose "une amélioration" de la coopération économique et "un développement" du commerce dans les pays d'origine, afin de mettre sur pied des projets "générateurs d'emplois" dans l'agriculture, l'artisanat, le tourisme ou la pêche. Il propose aussi des appuis techniques aux migrants souhaitant développer des projets dans leur pays d'origine, et il suggère aussi de "faciliter et simplifier, sur une base bilatérale et volontaire tenant compte des besoins des marchés du travail, les procédures de migration légale pour main d'oeuvre qualifiée et non qualifiée, afin d'améliorer les voies légales". Pour ces "aides ciblées", en contre partie d’ une coopération policière et judiciaire de plus en plus grande, le plan d'action évoque la mise en place d'instruments financiers favorisant le développement et le co-développement euro-africain mais ne fournit aucun chiffre sur les aides qui pourraient être mises en place. La seule indication c’est d’abord l’optimalisation des fonds et des moyens institutionnels existants. S’agissant du financement communautaire européen, le document de base de la conférence de Rabat ne stipule ni augmentation ni réaffectation car celui-ci «devra être mis en oeuvre dans le cadre des Conclusions du Conseil Européen de décembre 2005 et sans préjudice de programmations budgétaires déjà ouvertes».
En effet, le plan d’ action de Dakar propose un partenariat de migration à l’image de l’article 13 de l’Accord de Cotonou, signé le 23 juin 2000 et entré en vigueur le 1er avril 2003, et regissant les relations entre les pays ACP et l’ Union européene. Dans son pràambule le plan d’action insiste sur la mise en application de cet article 13 qui stipule que « chacun des Etats ACP accepte le retour et réadmet ses propres ressortissants illégalement présents sur le territoire d’un Etat membre de l’Union européenne, à la demande de ce dernier et sans autres formalités». Comme cet article exclu les pays du Maghreb et ne concerne que les nationaux (les personnes en transit ne sont pas incluses), le plan d’action de Dakar veut mettre en place « des systemes éfficaces de réadmission entre l’ensemble des pays concernés dans le respect de la dignité et des droits fondamentaux des personnes», et il est prévu d’instaurer un système d’alèrte précoce inspiré du modèle européen pour détecter les signes avant-coureurs d’une immigration illegale .
Concrètement, dans la conférence de Rabat, l’Union Europeenne propose aux pays africains un partenariat sur la migration et le développement dans le cadre du programme de La Haye (la deuxième phase de Tampere) qui consiste à vouloir déplacer le contrôle des frontières en amont de l’Union Européenne pour combattre «les raisons de l’immigration et des flux de réfugiés » et d’« aider à diminuer les tensions de la migration » par des «aides ciblées» allant de la politique commerciale à l’aide au développement et en passant par la promotion de la contribution des immigres dans le développement de leur pays d’origine.
Avec le partenariat euro-africain on passera officiellement d’une politique d’intégration des questions liées aux migrations dans les relations avec les pays tiers à une politique d’exportation par l’UE d’une partie de la gestion de ses frontières vers ces pays. «On peut craindre, souligne une récente étude du parlement européen du 8 juin 2006, que les solutions préconisées aujourd’hui, qui consistent à reporter toujours plus loin les frontières de l’Union en retenant l’immigration à la source, ne soient pas à la hauteur des défis et contribuent à créer une zone d’exclusion à sa périphérie.
Amsterdam le 5 juillet 2006
Abdellatif Maroufi
